www.ATO.sk

O nás

Členovia

Dokumenty

Orgány

Témy na ATO.sk

Nový zákon má dať liberalizácii zelenú

Telekomunikačný regulátor dostane viac kompetencií, významní hráči na trhu viac povinností

K úplnému otvoreniu telekomunikačného biznisu na Slovensku došlo formálne 1. januára tohto roka. Liberalizácia verejnej hlasovej služby, najdôležitejšieho segmentu trhu, sa však ani po deviatich mesiacoch nepohla z miesta. Telekomunikačný úrad (TÚ) SR síce vydal licencie 17 novým hlasovým operátorom, bežný telefónny účastník však môže z pevnej linky naďalej telefonovať len prostredníctvom Slovenských telekomunikácií (ST).

Alternatívni operátori sa totiž zameriavajú na bonitný segment trhu väčších firiem. Na pokrytie širšieho spektra zákazníkov im chýba sieťové prepojenie s dominantným hráčom. Rokovania o prepojení sa však vlečú niekoľko mesiacov bez zjavného pokroku.

ST to vysvetľujú pomalým tempom rokovaní, ktoré podľa nich určuje konkurencia. Alternatívni operátori to vidia inak. Tvrdia, že dohoda za existujúcich podmienok nie je možná. "Ponuka ST je v základných bodoch neakceptovateľná a má diskriminačný charakter," myslí si generálny riaditeľ eTelu Slovensko, s.r.o., Bratislava Juraj Taptič.

Fakt, že dominantný operátor a jeho konkurenti nevedia dospieť k obojstranne výhodnému konsenzu, nie je slovenské špecifikum. To isté sa stalo napríklad v Českej republike. Tam však do hry vstúpil regulátor, ktorý následne stanovil konkrétne obchodné podmienky, predovšetkým ceny prepojenia.

Slovenský telekomunikačný úrad sa v prepojovacích rokovaniach dosiaľ neangažoval. Odvoláva sa pritom na aktuálny zákon č. 195/2002 Z.z. o telekomunikáciách: Regulačný orgán môže pravidlá prepojenia stanoviť až po podpise prepojovacej zmluvy. "Je to postavené na hlavu," zhodnotil situáciu predseda Asociácie telekomunikačných operátorov (ATO) Vladimír Ondrovič (TREND 28/2003). "Ak podpíšete nejakú zmluvu, tak sa predpokladá, že s ňou súhlasíte. A potom nezačnete tvrdiť, že je diskriminačná."

Chyby súčasného zákona má napraviť nová právna norma z dielne Ministerstva dopravy, pôšt a telekomunikácií (MDPT) SR, postavená na báze smerníc Európskej komisie. Zákon o telekomunikáciách má po tri a pol roku účinnosti a dvoch neúspešných pokusoch o novelizáciu vystriedať úplne nový zákon o elektronických komunikáciách. Začiatkom septembra ho vládny kabinet posunul do Národnej rady (NR) SR, ktorá by ho v prvom čítaní mala prerokúvať na októbrovej schôdzi. Platiť by mal od 1. januára nasledujúceho roka, s výnimkou niektorých ustanovení, ktorých platnosť je posunutá na 1. máj 2004.

Alternatívni operátori v novej právnej úprave vidia najmä prísľub zrýchlenia liberalizácie hlasovej služby v pevnej sieti. Zákon v navrhovanej podobe by podľa V. Ondroviča mohol byť pre trh prínosom.

Teoreticky by sa TÚ SR mohol do procesu prepojovacích rokovaní vložiť hneď po 1. januári 2004, teda dni nadobudnutia účinnosti zákona. Mohol by ST ako významnému hráčovi na trhu prikázať, aby do konca februára zverejnili referenčnú ponuku, zahŕňajúcu tak technické špecifikácie prepojenia, ako aj jeho obchodné podmienky vrátane cien. Ponuka, o ktorej sa niekoľko mesiacov bez zjavného pokroku rokuje, totiž ST označili ako obchodné tajomstvo, preto konkurenční hráči o nej pod hrozbou prísnych sankcií nemôžu oficiálne hovoriť.

Ešte dôležitejšie však je, že regulátor by na podnet niektorej z rokovacích strán alebo z vlastného popudu mohol stanoviť technické podmienky prepojenia i metodiku výpočtu ceny či podielu na výnosoch za prepojenie.

Slovenským telekomunikáciám ako významnému podniku môže nový zákon situáciu skomplikovať. I keď rovnakou mierou k tomu prispieva rastúca konkurencia, predovšetkým zo strany mobilných operátorov. Ako na konferencii i-com, ktorú ATO aj v spolupráci s ST organizovalo minulý týždeň v Bratislave, povedal prezident telekomu Miroslav Majoroš: "Investície do infraštruktúry sa môžu ťažko vrátiť za radikálne obmedzených podnikateľských podmienok." Na mysli mal investície do budovania sietí, realizované na základe spoločenskej objednávky po roku 1989 a prehnaných, no všeobecne akceptovaných trhových očakávaní.

Nemalo by to však znamenať, že ST sú proti zákonu o elektronických komunikáciách. "Je v ňom mnoho vecí pre ST nepríjemných. Na druhej strane, v aktuálnej legislatíve je veľa vecí nejasných a aj ST potrebujú jednoznačné trhové pravidlá," uviedol pre TREND výkonný viceprezident spoločnosti pre stratégiu a regulačné záležitosti Pavol Kukura. "Navyše, zákon je súčasťou povinností Slovenska ako pristupujúceho štátu Európskej únie. Akceptujeme ho, i keď k nemu máme pripomienky," dodal.

Balík pripomienok k zákonu pred poslancov parlamentu predostrela aj ATO a z prostredia káblových operátorov i UPC Slovensko, s.r.o., Bratislava. "Nedostatky sa pri dobrej vôli dajú vyriešiť," myslí si V. Ondrovič. Problém môže podľa neho vzniknúť vtedy, ak v parlamente vzniknú iniciatívy na úpravu zákona na poslednú chvíľu: "Už pri schvaľovaní zákona 195/2000 bolo viacero pozmeňovacích návrhov, ktoré zákonu viac poškodili ako polepšili, a sú obavy, aby sa to nezopakovalo." Dodáva však, že informovanosť členov NR SR o telekomunikačnej problematike sa oproti minulosti zlepšila. V súčasnosti v parlamente pracujú dve komisie, ktoré sa ňou zaoberajú - komisia pre reštrukturalizáciu dopravy, pôšt a telekomunikácií a komisia pre informatizáciu spoločnosti.

Zákon o elektronických komunikáciách by mal v prípade schválenia parlamentom a odobrení prezidentom zjednodušiť vstup podnikateľských subjektov na trh. TÚ SR síce bude na jednotlivé činnosti tak ako doteraz vydávať všeobecné povolenia, ale nebude skúmať, či daný subjekt spĺňa stanovené kritériá. Postačí, ak firma na úrad pošle oznámenie. Komplikovanejšie je to v prípade, keď podnik zamýšľa využívať čísla alebo frekvencie, pri ktorých sa individuálne licencie nahrádzajú štandardizovaným individuálnym povolením. Aj v tomto prípade však tvorca zákona sľubuje podstatné zjednodušenie a sprehľadnenie procesu.

Rovnako dôležité je, že nový zákon na Slovensko zavedie európsky systém regulácie telekomunikačného trhu. Kým doterajší právny rámec chápal celý biznis ako nedeliteľný celok, po novom sa má regulácia vykonávať separátne v jednotlivých oblastiach telekomunikácií. Regulátor preto musí najprv definovať takzvané relevantné trhy a ich analýzou zistiť, či je na ňom efektívna súťaž. V prípade záporného výsledku určí, ktorý podnik má na danom trhu významné postavenie, a následne tomuto hráčovi uloží povinnosť či povinnosti, ktoré by mali viesť k obnove konkurenčného prostredia. Vybrať môže zverejňovanie informácií, uplatňovanie rovnocenných podmienok, oddelenie účtovných evidencií, uvoľnenie miestnych vedení, cenovú reguláciu a nákladovú orientáciu či povinný prenájom okruhov.

Pri určovaní relevantných trhov musí telekomunikačný úrad vychádzať z konkrétnych odporúčaní Európskej komisie. Formálny charakter tohto procesu sa ST nepozdáva. Vzhľadom na "špecifiká slovenského trhu" chcú, aby sa na ňom mohli podieľať a aby sa voči rozhodnutiu úradu mohli odvolať. Rovnakú zmenu zákona ST navrhujú aj pri analýze trhu. Návrh zákona naopak počíta s tým, že obe procedúry nebudú posudzované ako správne konanie.

ST sa nepozdáva ani frekvencia, s akou má TÚ SR vykonávať analýzu trhov. Namiesto "najmenej raz za dva roky" by v zákone najradšej videli "najmenej raz za rok". Zdôvodňujú to dynamickosťou telekomunikačného prostredia. Reálna trhová sila významného podniku sa môže v priebehu dvoch rokov zmeniť natoľko, že už nebude narušovať konkurenčné prostredie. Iné podniky môžu významný vplyv naopak získať. Podľa P. Kukuru by tiež bolo vhodné, keby sa do zákona zapracoval spôsob, ktorým by bolo možné proces analýzy trhu iniciovať.

Významného hráča pozná aj súčasná legislatívna úprava, k spôsobu jeho určenia sa však stavia odlišne. Podľa zákona z roku 2000 ním môže byť subjekt s minimálne štvrtinovým podielom na relevantnom trhu. Zákon o elektronických komunikáciách takýto matematický postup nevyužíva, spolieha sa na posúdenie TÚ SR. "Percento nemusí v skutočnosti ukazovať, že ide o významný podnik," tvrdí riaditeľ odboru telekomunikácií MDPT SR Milan Herman.

Ďalšia pripomienka ST sa týka ustanovenia, podľa ktorého musí TÚ SR podniku pri určení za významného hráča automaticky udeliť aspoň jednu špecifickú povinnosť. Podľa ST by malo ísť o samostatné procesy, pričom dotknutí operátori by mali mať možnosť vyjadriť sa k príprave regulačného opatrenia, ako aj odvolať sa voči vydanému rozhodnutiu úradu. "Ak je niekto hráč s významným vplyvom, neznamená to automaticky, že porušuje efektívnu súťaž," domnieva sa P. Kukura.

K tomu, ako návrh zákona o elektronických komunikáciách upravuje definovanie relevantných trhov, ich analýzu a určenie významných hráčov, nemá ATO žiadne výhrady. Právni experti asociácie sa však domnievajú, že pozmeniť by sa mali niektoré ustanovenia týkajúce sa špecifických povinností významného hráča.

V prípade cenovej regulácie im ide o zladenie nového regulačného rámca Európskej únie so slovenským právnym poriadkom. "Ako ukázala doterajšia regulačná prax TÚ SR, pri kontrole a stanovení cien je namieste uplatniť aj metódy úradného určenia cien a vecného usmerňovania cien, založené na princípoch benchmarkingu a best practice, ktoré sa v rozvinutých liberalizovaných trhoch západnej Európy osvedčili viac," stojí v zdôvodnení pozmeňovacieho návrhu.

Podľa ATO by mal zákon myslieť aj na prípad, keď je na prepojenie sietí potrebný telekomunikačný okruh. Asociácia navrhuje, aby sa náklady na jeho zriadenie "primerane" rozdelili medzi zmluvné strany. Podľa referenčnej ponuky ST majú všetky náklady na prepojenie znášať konkurenční operátori.

Časť pripomienok operátorov sa vzťahuje aj k filozofii udeľovania pokút telekomunikačným úradom. Tie by sa oproti súčasnosti podstatne zvýšili, za nedodržanie špecifických povinností môže významný podnik dostať sankciu vo výške od desať do dvadsať miliónov korún. Najvyššia možná pokuta v súčasnosti dosahuje polovicu spodnej hranice navrhovaného rozpätia. Ani ATO, ani ST však nie sú spokojné. Kým asociácia presadzuje pokuty ako percento z dosiahnutých tržieb sankcionovaného podniku, dominantný operátor chce zrušiť dolnú hranicu pokuty. Obe strany majú rovnaké vysvetlenie: Navrhované znenie môže spôsobiť ukladanie neprimeraných pokút.

ATO ďalej navrhuje, aby podmienky služby Výber podniku (voľba operátora) ustanovil TÚ SR formou vyhlášky. Chce sa tým vyhnúť situácii, do ktorej sa dostali výsledky pracovnej skupiny telekomunikačných odborníkov zaoberajúcej sa touto problematikou. "Rozhodujúca väčšina zúčastnených dosiahla veľmi prijateľný kompromis, ktorý však jeden významný podnik okamžite spochybnil a deklaroval, že sa ním nebude riadiť," uvádzajú právnici asociácie. TÚ SR mohol preto model fungovania voľby operátora zverejniť len ako odporúčanie. "Práve voľba operátora pritom rozpumpuje vstup nových operátorov na trh verejnej telefónnej služby," dodáva predseda ATO V. Ondrovič. Táto služba umožňuje, aby si volajúci na každý hovor zvolil iného operátora. Napríklad účastník vo Veľkej Británii môže voľbou alternatívneho operátora ušetriť na medzimestskom hovore vyše polovicu poplatku účtovaného dominantným prevádzkovateľom.

Alternatívni operátori v súvislosti s voľbou operátora kritizujú obchodnú politiku ST. Služba totiž nebude dostupná z liniek s aktivovaným programom ST Mini a ST Maxi. "V momente spustenia služby budú na Slovensku možno státisíce zákazníkov, ktorí sa jej dobrovoľne vzdali," prízvukuje manažér GTS Slovakia, s.r.o., Bratislava pre stratégiu a produkty Ivan Leščák. "Na toto mal myslieť TÚ SR, keď koncom vlaňajška schvaľoval všeobecné obchodné podmienky zvýhodnených volacích programov."

S voľbou operátora súvisí aj ďalší inštitút liberalizácie - prenositeľnosť čísla. V praxi to znamená, že zákazník si pri zmene operátora, napríklad pri prechode od ST k eTelu alebo Nextre, môže ponechať pôvodné telefónne číslo. Za predpokladu, že príslušná telefónna stanica ostane v tej istej geografickej oblasti - v topológii siete ST sú to primárne oblasti. Prenositeľnosť čísla v súčasnosti na Slovensku nefunguje. A to ani pri prechode z analógovej na digitálnu ISDN linku. Pre alternatívnych operátorov je však možnosť ponechať si pôvodné účastnícke číslo veľmi dôležitá. Zákazníkovi totiž uľahčuje prechod ku konkurencii. "So zmenou telefónneho čísla sa spájajú rôzne problémy. Od nutnosti oznámiť nové spojenie všetkým známym a obchodným partnerom, cez unikajúce hovory smerujúceho na staré číslo až po výmenu hlavičkových papierov a vizitiek," konštatuje V. Ondrovič.

Zákon o elektronických komunikáciách pritom uvažuje o prenositeľnosti čísel nielen v rámci pevnej siete, tak ako to bolo v terajšej legislatíve, ale aj pri mobilných telefónoch. Okrem toho podľa návrhu nového zákona by služba mala byť dostupná od 1. mája nasledujúceho roka, čo je o sedem mesiacov skôr ako v aktuálnej telekomunikačnej norme. Prenositeľnosť čísla však bude fungovať len tam, kde je to technicky možné - teda na linkách napojených na digitálne ústredne. Koncom augusta tohto roka miera digitalizácie siete ST dosiahla 82,5 percenta. Vlastníci 240-tisíc staníc fungujúcich na analógových ústredniach môžu o prechode ku konkurencii s pôvodným telefónnym číslom len snívať.

Asociácia telekomunikačných operátorov, ako aj Slovenské telekomunikácie predložili pred poslancov balík odborných pozmeňovacích návrhov. O úspechu zákona o elektronických komunikáciách však môže rozhodnúť jediná z nich. A to tá, ktorá sa týka odpočúvania.

Na odpočúvaní si vylámala zuby novela aktuálneho telekomunikačného zákona, ktorá niesla podstatné znaky novej právnej normy. Obsahovala však aj ustanovenie, podľa ktorého mali operátori pre orgány činné v trestnom konaní zabezpečovať iba rozhranie na pripojenie odpočúvacích systémov, nie zariadenia. Tento zámer narazil na odpor silových rezortov, ktoré v ňom videli podstatné navŕšenie rozpočtov - podľa odhadov o 300 miliónov korún ročne.

V návrhu zákona o elektronických komunikáciách sa uvažuje o tom, že operátori majú štátnym orgánom poskytovať nielen rozhranie, ale aj zariadenia. Podľa ST to nie je správne. "Je to služba, ktorú potrebuje štát, a tak by si ju mal zabezpečiť," myslí si P. Kukura. Pre ATO nie je zmena odpočúvacieho ustanovenia po skúsenosti s novelou prioritou. "Táto požiadavka by nebola realistická," mieni V. Ondrovič. Aj bez jej uspokojenia dosiahnu alternatívci oveľa viac ako za súčasného právneho stavu.